按：《关中平原城市群规划》颁布后，曾和一位老朋友讨论，他给我推荐了去年年底某资深人士的内部建议文章，读来感觉对大西安建设颇有价值，特此全文转发，供朋友们参考。
关于“大西安”建设的几点建议
文/某资深人士
导语：本文认为，“大西安”专指“大西安城市圈”或“大西安城市群”，不是简单把咸阳几个地块划归西安市就是“大西安”；“大西安城市圈”建设的亮点在于陕西省颁布的“大西安立体综合交通战略规划”的实施，使西安与省内各兄弟城市形成“半日生活圈”，尽快产生“同城效应”，共享西安作为省会城市相对现代化的各项服务设施和经济资源；“大西安”建设的重点是把西安早日建成有历史文化特色的国际化化大都市，因为中央是从“北京是中国政治中心”、“上海是中国经济中心”、“西安是文化中心”层面确定西安为国际化大都市的，不能忘记这个中心任务，乱在前面加不同的定语；“大西安”建设的难点在于“西咸新区”的管理体制运行机制的顶层设计。“西咸新区”是西安与咸阳携手发展、合作共赢的理想的区域经济发展形态，目的是从实质上推进“西咸一体化”，实现优势互补、形成经济联合体，成为陕西新的经济增长点，而不是简单把咸阳的GDP拿过来算在西安的账上。“大西安”的“大”，不是行政区划大，而是城市的凝聚力、辐射力、影响力、带动力大，能够和周边城市一起成长壮大。如果“大西安”建设的目的只是把咸阳的一些地盘拿过来，不是太轻而易举了吗？一纸行政命令就能办到，何须大动干戈？不要忘了，西安市行政区划的任何变动，必须经国务院批准才行。
“大西安”的叫法不是西安提出的，是省内几个学者在年前后有过这样的呼吁。西安自己无权提出这样的口号。
长期以来，陕西省对关中和西安的定位有过“一体两翼”、“一线两带”，等等，都是以关中或关中城市群为主体的战略思想。直到年国务院下发“关天规划”，省上文件正式出现“建设大西安、辐射大关中、引领大西北、发展大产业、实现大跨越”的提法。
年，省政府设立西咸新区，区域范围涉及西安、咸阳两市所辖7县（区）23个乡镇和街道办事处，规划控制面积平方公里。年1月，经国务院批复同意，西咸新区成为全国第七个国家级新区。今年年初，省委省政府做出了重大决策，把西咸新区交由西安市代管，并正式启动“大西安”建设。
由于媒体在“大西安”的认识上有些“误区”。因此有必要提出以下建议。
一、“大西安”建设的亮点在于“大西安立体综合交通发展战略规划”
大西安建设，实质上是“大西安城市圈”或“大西安城市群”的建设，重点不是建立什么几个轴、几个中心，关键是增强西安作为关中中心城市凝聚力、辐射力、影响力和带动力带动周边城市一起成长。这在“城市圈”的理论中称为“增长极”。
前不久经省政府同意，《大西安立体综合交通发展战略规划》正式由省发改委、省交通运输厅、西安市人民政府联合印发。《规划》提出，今后一个时期，大西安立体综合交通将按照“区域间高效畅通、城际间快速通达、城区内高效转换、城乡间便捷连通”的发展要求，以建成高效的综合枢纽体系、完善的对外交通网络、便捷的城市交通系统、智能的管理服务平台为目标，加快建设大西安立体综合交通发展体系。
国家的交通规划由“十二五”的四纵三横变为“十三五”的八纵八横，西安已成为我国国际运输走廊和国际航空枢纽重要城市，成为全国十二个最高等级的国际性综合交通枢纽之一。作为全国八大铁路枢纽之一，西安将在“一带一路”建设中发挥重大作用。
实施这个规划，西安在全省的“半天生活圈”、覆盖大半个全国的“高铁一日生活圈”将很快形成，对全省各个地市都是一个重大的利好消息。
西安在全省的“半天生活圈”的现实意义在于“同城化”或产生“同城效应”。
何谓“同城效应”？同城效应是指对在相邻地区或更大范围内发生重要的作用和联动效应。同城效应，意思与“同城化”相近，是城市现代化发展的新趋势，也是经济全球化发展局势下城市间互相交流合作发展的必然产物。
过去，由于交通问题，西安市内也有个城里、城外的区别，同城却没有“同城效应”，想要去临近的临潼、长安、蓝田，还要到专门的地方乘坐长途车、定时班车，极不方便。如今西安到所属区县，几乎都有高速路可往，“同城感”才建立起来。要致富、先修路，是很有道理的。因此，高铁、动车和高速道路、城际铁路无缝对接，可以使异地同城化，不但能使西安凝聚力和辐射力增强，还能促使异城、异地生活方便、产业转型，并以不同功能融入西安，共享西安相对现代化的各项设施和经济资源。
以日本新干线建设为例：新干线的建设不仅带动了日本土木建筑、原材料、机械制造等有关产业的发展，更重要的是促进了人员流动，加速和扩大了信息、知识和技术的传播，从而带动了地方经济发展，缩小了城乡差别。据调查，东海道新干线和山阳新干线，每年约有乘客2亿人次，仅此而产生的食宿、旅游等的消费支出约为5万亿日元，增加就业50万人。年新干线从大阪进一步延伸到九州后，冈山、广岛、大分乃至福冈、熊本等沿线地带的工业布局迅速发生变化，汽车、机电、家用电器等加工产业和集成电路等尖端产业逐步取代了传统的钢铁、石化等产业，促进了日本产业结构的调整。年通向仙台、岩手的东北新干线开始运行后，沿线城市的人口和企业分别增加30%和45%，地方财政收入明显增加。随着新干线交通网的形成，人们的活动范围扩大了，文化交流也更加活跃起来，生活质量也明显提高。
有了“大西安立体综合交通规划”并加快实施，就能提高西安作为中心城市的吸引力和辐射力，这是建设“大西安”的核心工程。
二、“大西安”建设的重点在于把西安早日建成有历史文化特色的国际化大都市
从行政区划上看，西安在历史上是名副其实的“大西安”。
公元前年统一全国后，始皇帝嬴政要恢复在丰镐之间建立“帝王之都”，遂设内史掌管京城，大规模扩展旧都，跨河兴建新城：“表南山之巅以为阙，渭河贯都，以象天汉；横桥南度，以法牵牛。”运用“象天法地、天人合一”的理念勾画出中国第一个帝都山水形制的宏大格局。据《三辅黄图》记载，秦时的都城咸阳“北至九嵕、甘泉，南至鄠、杜，东至河，西至汧渭之交，东西八百里，南北四百里，离宫别馆，相望连属。”汉朝建立后，于公元前年建都长安，《史记》称：“长安，故咸阳。”也就是说，汉代的长安就是秦代的咸阳。现在有人否认西安是秦朝的首都，有必要加以澄清：诸侯国时的秦国首都主要区域在渭河以北的咸阳，统一后的秦朝首都咸阳主要区域已经扩展到渭河以南的西安。
到了隋唐时期，唐玄宗把长安所在的雍州改为京兆府，京兆府的首长为京兆尹。领万年、长安、新丰、渭南、郑、华阴、蓝田、鄠、盩厔、始平、武功、上宜、醴泉、泾阳、云阳、三原、宜君、同官（今铜川）、华原、富平、栎阳、高陵二十二县。
唐朝灭亡后，后梁改京兆府为大安府，后唐再改回京兆府。从后晋、后汉、后周到北宋、金，名称未变。北宋的京兆府下辖十三县：长安、樊川、鄠、蓝田、咸阳、泾阳、栎阳、高阳、兴平、临潼、醴泉、武功、乾祐。金京兆府下辖十二县：长安、咸宁、兴平、泾阳、临潼、蓝田、云阳、高陵、终南、栎阳、鄠、咸阳。
元朝中期改京兆府为奉元路，明太祖洪武2年(年)改奉元路为西安府。辖区东界同州府及商州直隶州，西连凤翔府、汉中府、邠州直隶州、乾州直隶州，南邻兴安府，北与鄜州直隶州接壤。明清西安府辖15县1散州1散厅：长安县、咸宁县、临潼县、高陵县、蓝田县、鄠县、盩厔县、咸阳县、兴平县、泾阳县、三原县、富平县、礼泉县、渭南县、同官县、耀州、孝义（今柞水）厅、宁陕厅。
到了民国，“大西安”变成“小西安”。
民国初，陕西撤销了西安府改设“关中道”，年省政府议决成立西安市，直到西安解放初，市辖区仅为城墙以内加四关。年9月，长安部分乡镇划入，城区、郊区始以地胜命名，有新城、碑林、莲湖等九个区。年11月，长安、蓝田、临潼、鄠县划入，年蓝田、临潼、鄠县又被划出。年至年，县级咸阳市划归西安代管。年经国务院批准，蓝田、临潼、高陵、周至、户（鄠）县[1]划入西安行政区划至今。
受历次总体规划的限制，西安的建成区只能逐步扩大。
仅从行政区划上看，今天的西安市辖11区2县，总面积平方公里，不算小，但也不能称为“大”。为什么？因为西安解放后城市建设一直受国家历次批复的城市总体规划限制。
年国务院批复了西安第一个城市总体规划（年—年）。规划确定城市性质是以精密机械制造和纺织工业为主，科学、文化也较发达的社会主义城市。规划的城市人口规模为万人，总建设用地只有平方公里。
年国务院批复了第二个西安城市城市总体规划（年—0年），确定城市规模：中心市区平方公里，人口万。城市性质：将建设成为一座保持古城风貌，以轻纺、机械工业为主，科学、文教、旅游事业发达的社会主义现代化城市。规划突出历史文化名城保护，确定了“显示唐长安城的宏大规模，保持明清西安的严整格局，保护周秦汉唐的重大遗址”的古城保护原则。
年5月国务院批复西安第三次城市总体规划（-）。确定的城市规模为：到年中心城市人口规模控制在万人，城市面积为平方公里，中心市区面积平方公里。城市性质：“世界闻名的历史名城，我国重要的科研、高等教育及高新技术产业基地，北方中西部地区和陇海兰新地带规模最大的中心城市，陕西省省会。”西安的城市布局形态为：中心集团，外围组团，轴向布点，带状发展。
8年5月国务院批复西安第四次城市总体规划：到年中心城市人口规模控制在万人，主城区面积为平方公里。城市性质为：“陕西省省会，世界闻名的历史名城，国家重要的科研、教育和工业基地，国家历史文化名城，我国西部重要的中心城市，并将逐步建设为具有历史文化特色的现代城市。”
由此可见，建国六十多年，国务院批复的总体规划中中心城区面积仅由平方公里逐步增加到平方公里。需要说明的是，4年编制第四次总体规划时，我市曾设想增加到平方公里，经省政府讨论修改为平方公里上报国务院。国务院批转各部委征求意见，几经协商，我市提出改为平方公里仍不能通过，最后达成平方公里才获得批复。
年6月，国务院批复的《关中—天水经济区发展规划》的颁布实施，标志着关中—天水经济区的发展上升为国家战略，特别是把西安建设成为国际化大都市和全国统筹科技资源改革示范基地这两大亮点，西安城市性质发生根本变化，为西安今后的发展明确了方向，提供了空间。西安正紧紧抓住这一历史机遇，加快科学发展，实现率先发展，力争到年，西安经济总量占关中—天水经济区比重超过一半以上，地区生产总值超过万亿元，城乡居民收入水平大幅提高，基本建成国家重要的科技研发中心、区域性商贸物流会展中心、区域性金融中心、国际一流旅游目的地以及全国重要的高新技术产业和先进制造业基地，在建设大西安、带动大关中、引领大西北中发挥核心城市的作用。
必须指出的是，《关天规划》中设定西安国际化大都市的中心市区面积为平方公里。当西安着手据此进行新的总体规划修编时，有人提出：增加的平方公里不能用于扩大西安的中心城区，只能用于“西咸新区”。直到最近，西安总体规划修编的工作才重新展开。
“大西安”建设的重点是使西安成为国际化大都市。
“大西安”的缘起在于国务院批复的《关天规划》，《关天规划》的核心在于把西安建设成国际化大都市。如此一来，西安将并肩北京、上海成为国家批复的三大国际化大都市：北京为政治中心，上海为经济中心，西安为文化中心。这就是西安要建设有历史文化特色的国际化大都市的由来。
所谓“国际化大都市”，一是指城市规模，二是指服务功能，也就是说，城市的经济规模要大而强，服务功能要外向化、国际化、全球化。
绝对不能把“大西安”的概念仅仅理解为行政区划大，“国际化大都市”也不能只着眼于行政区划的扩大。有资料表明：西安现有平方公里约等于96个巴黎（面积.4平方公里），13个纽约（面积平方公里），6个伦敦（面积.3平方公里），或近5个东京（面积平方公里）。
从西安的现状看，各区县发展还很不平衡，尤其是蓝田、周至和鄠邑相对落后，临潼、灞桥潜力巨大，港务区和航空、航天基地有待于投注更大力量做大做强，自贸区建设需要朝实体化、产业化发展，西安城市的基础设施和公用设施更是需要朝着现代化、国际化方向加强，城市管理水平要进一步提高。不能把眼睛只盯着行政区划的扩大。
三，“大西安”建设的难点在于“西咸新区”的管理体制运行机制的顶层设计
据媒体公布的“大西安”建设范围，涉及西安、咸阳、渭南和“西咸新区”四个行政主体。如何遵循严谨的城市规划、按照马克思所说的“自然的历史的逻辑”行事，取得理想的建设效果，是应当认真研究对待的大问题。
一是行政主体问题。权、责、利是非常现实的，应当十分明确。
二是乡情民意问题。文化沟通、情感交流要切实注意
三是行政区划问题。不能简单从事。
“大西安”建设，最终是解决行政区划的问题，还是形成大西安城市圈、形成经济联合体的问题，从现在起就应该明确，以打消上下左右的各种顾虑。要运用大智慧，通过制度创新，以调动各方面的积极性，不能造成难以收拾的后遗症。
西安与渭南的关系比较简单，西安与咸阳的关系历来十分复杂。年年底西安和咸阳签订了“西咸一体化协议”，“一体化”实质上是一种经济横向联合，但在实施过程中，咸阳顾虑推行的后果是被西安兼并，而西安确实有把咸阳几个地方划过来的打算。“一体化”推行不力，“西咸新区”成为“一体化”的第三个行政主体。今年初省上决定将“西咸新区”交西安代管，终于撤销了“第三行政主体”。但“代管”终究不能代替“依法行政”，还是有许多“死结”。好比由法官裁定把别人的孩子交你“代管”，总得两相情愿才行。
对西安来说，把咸阳城区和泾阳、三原、兴平、武功划进来，是增加西安经济实力最省力的一个途径。但实施起来不能不考虑咸阳和西安今后的困难。
一是如果把咸阳撤市划入西安，西安带不动咸阳西北部的礼泉、乾县、永寿、彬县、长武、旬邑、淳化等七个农业县；
二是如果保留咸阳市建制，只把咸阳城区和三原、泾阳、兴平、武功划入西安，咸阳剩下的都是农业县，由于农业税已免，咸阳财政将成为大问题；
三是如果把杨凌区升格为市，管辖咸阳剩下的七个县，西安的鄠邑、周至有可能也划给杨凌，形成渭河南北连片的现代农业城市。这对西安又是一大损失，特别是要失去周至这个城市的水源地，不可思议。另外对秦岭保护也造成问题。
调整行政区划这三个结局都不理想。必须从顶层制度设计和机制创新入手，认真、慎重地研究“大西安”建设中的体制问题，不可操之过急、贸然决策。
“西咸一体化”、合作共赢、携手发展，是西安和咸阳理想的结局。“西咸新区”是理想的区域经济发展形态，理所当然由省上统一领导，两市各负其责，集中新建，成为陕西新的经济增长点，不要把眼睛只盯在行政区划的调整上。
（二〇一七年十二月二十六日）
[1]经过数十年城市化进程，临潼、长安、高陵、鄠县已相继升格为市区。
（以上图来自网络）
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